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Torino, 18/04/2015

Relazione di Simone Fissolo per la precongressuale della GFE Piemonte.

Il ruolo dell'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

 

Chi è oggi l’Alto rappresentante?

 

(Foto di Union Europea en Peru)

“The EU has been an effective payer, needs to became an effective player” (F. Mogherini)

Federica Mogherini è stata nominata Alto rappresentante mercoledì 22 ottobre 2014, quando il Parlamento europeo ha votato la sua investitura. Mogherini prima della sua nomina ad Alto rappresentante ha ricoperto per pochi mesi l’incarico di Ministro degli Affari esteri della Repubblica italiana.

Nata a Roma nel 1973 e laureata nella stessa città in Scienze politiche nel 1994, durante la sua giovinezza ha svolto attività di volontariato per conto di molte realtà associative, tra cui l’Arci, partecipando a campagne contro il razzismo e la xenofobia. Durante e dopo gli studi universitari ha occupato molti ruoli di responsabilità nella Sinistra giovanile e nel Ecosy. E’ stata membro del board dello European Youth Forum e membro della Segreteria del forum della gioventù della FAO. Più tardi è diventata responsabile delle relazioni internazionali per i Democratici di Sinistra, fino ad entrare nel 2007 nel Partito Democratico per occuparsi delle riforme istituzionali.

Nel 2008 viene eletta alla Camera dei deputati e nel 2009 fa già parte della Segreteria nazionale del partito. Rieletta nel 2013 ricoprirà prima il ruolo di Ministro e poi il ruolo di Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza dell’Unione europea.

E’ socio dello IAI, membro del Consiglio per le relazioni tra Italia e Stati Uniti, fellow del German Marshall Fund degli Stati Uniti, membro del Consiglio dell’European Leadership Network for Multilateral Nuclear Disarmament and Non-Proliferation e del Group of Eminent Persons della Preparatory Commission for the Comprehensive/Nuclear-Ban Treaty Organization.

Trattato di Lisbona: la figura istituzionale dell’Alto rappresentante e la sua modalità di nomina.

L’articolo 17 del Trattato di Lisbona al comma 7 recita:

“Il presidente, l’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e gli altri membri della Commissione sono soggetti, collettivamente, ad un voto di approvazione del Parlamento europeo. In seguito a tale approvazione la Commissione è nominata dal Consiglio europeo, che delibera a maggioranza qualificata” (grassetto non presente nell’originale).

L’articolo 18 recita:

“1. Il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata con l’accordo del presidente della Commissione, nomina l’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Il Consiglio europeo può porre fine al suo mandato mediante la medesima procedura.

2. L’alto rappresentante guida la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione. Contribuisce con le sue proposte all’elaborazione di detta politica e la attua in qualità di mandatario del Consiglio. Egli agisce allo stesso modo per quanto riguarda la politica di sicurezza e di difesa comune.

3. L’alto rappresentante presiede il Consiglio “Affari esteri”.

4. L’alto rappresentante è uno dei vicepresidenti della Commissione. Vigila sulla coerenza dell’azione esterna dell’Unione. In seno alla Commissione, è incaricato delle responsabilità che incombono a tale istituzione nel settore delle relazioni esterne e del coordinamento degli altri aspetti dell’azione esterna dell’Unione. Nell’esercizio di queste responsabilità in seno alla Commissione e limitatamente alle stesse, l’alto rappresentante è soggetto alle procedure che regolano il funzionamento della Commissione, per quanto compatibile con i paragrafi 2 e 3” (grassetto non presente nell’originale).

L’articolo 24 recita:

“La politica estera e di sicurezza comune è soggetta a norme e procedure specifiche. Essa è definita e attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio che deliberano all’unanimità, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente. E’ esclusa l’adozione di atti legislativi. La politica estera e di sicurezza comune è messa in atto dall’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e dagli Stati membri in conformità dei trattati. Il ruolo specifico del Parlamento europeo e della Commissione in questo settore è definito dai trattati. La Corte di giustizia dell’Unione europea non è competente riguarda a tali disposizione, ad eccezione della competenza a controllare il rispetto dell’articolo 40 del presente trattato e la legittimità di talune decisioni, come previsto dall’articolo 275, secondo comma del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (grassetto non presente nell’originale).

L’articolo 26 al comma 3 precisa:

La politica estera e di sicurezza comune è attuata dall’alto rappresentante e dagli Stati membri, ricorrendo ai mezzi nazionali e a quelli dell’Unione” (grassetto non presente nell’originale).

Infine, l’articolo 27 recita:

“1. L’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che presiede il Consiglio “Affari esteri”, contribuisce con proposte all’elaborazione della politica estera e di sicurezza comune e assicura l’attuazione delle decisioni adottate dal Consiglio europeo e dal Consiglio.

2. L’alto rappresentante rappresenta l’Unione per le materie che rientrano nella politica estera e di sicurezza comune. Conduce, a nome dell’Unione, il dialogo politico con i terzi ed esprime la posizione dell’Unione nelle organizzazioni internazionali e in seno alle conferenze internazionali.

3. Nell’esecuzione delle sue funzioni, l’alto rappresentante si avvale di un servizio europeo per l’azione esterna. Il servizio lavora in collaborazione con i servizi diplomatici degli Stati membri ed è composto da funzionari dei servizio competenti del segretario generale del Consiglio e dalla Commissione e da personale distaccato dai servizi diplomatici nazionali. L’organizzazione e il funzionamento del servizio europeo per l’azione esterna sono fissati da una decisione del Consiglio. Il Consiglio delibera su proposta dell’alto rappresentante, previa consultazione del Parlamento europeo e previa approvazione della Commissione (grassetto non presente nell’originale).”

Qual è il ruolo politico dell’Alto rappresentante e come sta gestendo questo ruolo Federica Mogherini.

“If Eu external action is perceived as successful and valuable, the EU will be welcomed to any negotiating table and will continue to garner support among the European general public both to fund and to man its policies. However, if it is not, then EU will have less influence both at home and aboard” (Anderson, “Why the EAS Will Not Increase the EU’s Visibility in External Affairs”, 2013)

In sintesi, l’Alto rappresentante e Vice-Presidente della Commissione ha un ruolo chiave nella Pesc, pur condividendo con gli Stati Membri (e i due consigli europei) il potere decisionale. Nonostante che il ruolo dell’Alto rappresentante consista nell’eseguire la politica estera comune, sono il Consiglio europeo e il Consiglio dell’Ue a decidere all’unanimità (un processo decisionale che i federalisti europei ritengono sbagliato) la linea politica generale da seguire, oltre ad essere in competizione con la figura istituzionale qui descritta nell’attuazione di quest’ultime.

Appare, quindi, evidente la necessità di una razionalizzazione dei processi decisionali in seno agli organi adibiti a delineare ed attuare la politica estera europea. Compito che auspichiamo accompagni il lavoro di Mogherini, assieme alla formulazione di una nuova strategia a breve termine.

Per quanto riguarda, invece, le attuali crisi internazionali, se Ashton dovette affrontare le primavere arabe, alla Mogherini sicuramente non è andata meglio. La crisi ucraina e l’avanzare dell’IS non aiutano, di fatti, a concentrare l’operato sulle riforme interne. Tuttavia valutiamo positivamente l’accordo sul programma nucleare iraniano raggiunto a Lisbona, poiché in grado di aprire nuovi scenari dove il ruolo di “facilitatore” dell’Ue nelle trattative acquista un significato non trascurabile.

Scrive il Direttore del CSF, Flavio Brugnoli, “oggi che la crisi economia è tutt’altro che risolta, ma almeno in parte sotto controllo, è la dimensione esterna il nuovo fronte su cui l’Ue gioca la propria esistenza. E’ il tema della sicurezza, sempre più multidimensionale e interdipendente, di fronte al moltiplicarsi di problemi e rischi, che richiede un salto di qualità.

Dunque, se una maggiore intesa e un miglior coordinamento tra i numerosi attori istituzionali coinvolti nella gestione della politica estera europea sono le intenzioni del nuovo Alto rappresentante, i federalisti europei devono continuare a far pressione affinché non si perdano di vista le riforme interne. Da sempre, infatti, politica estera e interna sono estremamente legate l’una all’altra.

Un confronto tra Javier Solana, Catherine Ashton e Federica Mogherini.

Le attribuzioni di nuove competenze previste dal Trattato di Lisbona sono accompagnate da un ridimensionamento della capacità di influenza politica dell’Alto rappresentante. Nel 1999, infatti, Javier Solana fu nominato Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune e Segretario generale del Consiglio dell’Unione europea, mentre nel 2009 Catherine Ashton fu nominata Alto rappresentante dell’Unione europea per gli affari esteri e la politica di sicurezza e Vice-Presidente della Commissione europea. Nonostante che l’istituzione del Seae e l’incremento del corpo diplomatico (3400 dipendenti e mezzo miliardo di Euro di budget anno) rappresentino degli strumenti adeguati per adempiere il ruolo di Alto rappresentante, il peso politico di quest’ultimo è indubbiamente diminuito e non solo a causa dello scarso carisma di Catherine Ashton.

Uno studio di Holland e Chaban del 2010, intitolato: “Perceptions of EU Foreign Policy outside Europe”, confermava che la figura politica che più rappresentava l’Ue sui media asiatici era proprio Javier Solana, nonostante poi la stessa Unione fosse descritta dai notiziari come un attore economico (e non politico). Dunque se da un lato Solana svolgeva un incarico politico più rilevante considerata la struttura confederale dell’Unione, il suo carisma e il suo CV (dal 1995 al 1999 fu Segretario generale della NATO) lo hanno aiutato a consolidare l’idea di una figura di rappresentanza e di guida negli affari esterni dell’Ue.

Catherine Ashton presenta una biografia completamente diversa dal suo predecessore e dal suo successore. Ashton, classe 1956, è stata nominata baronessa di Upholland nel 1999 ed è così entrata a far parte della Camera dei Lord per il Partito Laburista, senza candidarsi in competizioni elettorali. La sua carriera politica fa un grande salto in avanti nel 2007, quando fu nominata Leader della Camera dei Lord e Lord presidente del Consiglio della regione. Nel 2008 fu nominata Commissaria europea per il commercio e, infine, nel 2009 Alto rappresentante. Al contrario di Solana, che scrisse la prima strategia di sicurezza nel 2003 “Un’Europa sicura in un mondo migliore” e poi la seconda “Garantire sicurezza in un mondo in piena evoluzione” nel 2008, Ashton si è limitata a consolidare il Seae, quello che possiamo pensare come il Ministero degli Affari esteri dell’Ue, senza contribuire alla formulazione di una nuova strategia comune tra i 28 Ministeri competenti degli Stati membri. Il suo mandato comunque ha ottenuto due successi in ambito diplomatico: lo sviluppo del dialogo tra Serbia e Kosovo e le relazioni con l’Iran.

Le quasi tre ore di audizione affrontate da Federica Mogherini di fronte alla Commissione Affari esteri del Parlamento europeo, che hanno preceduto la votazione del Parlamento sulla sua nomina, hanno esaurito la maggior parte dei dubbi sulla presunta inesperienza della candidata. Il suo primo gesto simbolico è stato sicuramente lo spostamento dell’ufficio dal Triangle Building, sede del Seae, a Palazzo Berlaymont, sede della Commissione. Una scelta che si discosta dalla maggiore attenzione dedicata da Ashton ai lavori del Consiglio dell’Ue riguardanti la Pesc. Un gesto compiuto, inoltre, a seguito delle prime elezioni europee che hanno visto la designazione del Presidente della Commissione tramite voto popolare. Lucio Levi identifica nelle elezioni di maggio 2014 il momento storico durante il quale prende l’avvio, per la prima vota dopo le elezioni del 1979, la democrazia parlamentare europea. Un secondo gesto potrebbe riguardare la revisione del documento strategico del 2008. Un terzo e auspicabile gesto potrebbe, infine, riguardare l’istituzione di una cooperazione strutturata permanente nel settore della difesa.

Aspettative e speranze della Gioventù Federalista del Piemonte.

“La strada da seguire è l’istituzione di un reale esercito euopeo di pace (capace di produrre al contempo cospicui risparmi per i bilanci pubblici) e l’emergere di un’unica voce in politica estera per tutelare gli interessi di tutti gli europei e del mondo” (“Tre proposte per l’Europea del domani”).

I dati Eurobarometro pubblicati l’autunno 2013 mostravano già quale era il sentimento comune presente nel popolo europeo. L’81% degli europei, infatti, condividevano questa affermazione: “The EU needs a clearer message”. Per di più, il 38 % dei cittadini ritieneva che l’Ue non aiuti a garantire la propria sicurezza.  Inoltre. nonostante lo sforzo messo in campo dalle istituzioni e da alcuni partiti e associazioni della società civile per sensibilizzare la cittadinanza al voto di maggio 2014, il tasso decrescente di partecipazione ha raggiunto il minimo storico: il 42, 54 %, senza considerare che i voti ottenuti dai partiti anti-europei sono aumentati.

Le speranze della GFE Piemonte riguardano il compimento dei prossimi passi necessari al raggiungimento di una vera politica estera comune. Partendo dal non facile accordo sulla creazione di un esercito unico europeo (tramite lo strumento previsto dal Trattato di Lisbona della cooperazione strutturata permanente) che dovrebbe occuparsi anche del controllo dei confini dell’Ue (e quindi della gestione del flusso migratorio), si deve garantire la piena attuazione della nuova strategia che Mogherini sembra voglia pubblicare alla fine di quest’anno. Il secondo passo riguarda la razionalizzazione del processo decisionale che deve facilitare soprattutto le risposte alle crisi internazionali. Il terzo e ultimo passo concerne la riforma del principio dell’unanimità che regola la procedura decisionale in politica estera e di conseguenza una revisione del Trattato di Lisbona (da augurarsi per il 2017). 

Consigli bibliografici

Bindi, F.,” The Foreign Policy of the European Union”, Washington, D.C.: Brookings Institution Press.

Brugnoli, F., “L’Alto rappresentante e l’Europa che vorremmo”, Commenti del Centro Studi sul Federalismo, n.51, 13 aprile 2015.

Fissolo, S., “La comunicazione della politica estera europea: un’analisi linguistica corpus-based dei discorsi di Catherine Ashton dal 2010 al 2014”, tesi di laurea, 2014.

Gioventù Federalista Europea, “Tre proposte per l’Europa del domani”.

Levi, L., “Relazione del Presidente Lucio Levi”, 2015.

Spoltore, F., “Schema della relazione congressuale di Franco Spoltore”, 2015.

Vai, L., “Mogherini e Ashton: troviamo le differenze”, Commenti del Centro Studi sul Federalismo, n.40, 14 ottobre 2014.

 

L'Alto rappresentante - Prezi

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